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José Antonio de Santiago-Juárez, Alfonso Guerra, Juan Vicente Herrera y Ángel Villalba, en el Congreso, donde se inició la tramitación de la tercera reforma del Estatuto en el año 2007. Ramón Gómez
Avance del autogobierno

Avance del autogobierno

Las tres reformas del Estatuto, en 1994, 1999 y 2007, han profundizado en el incremento de competencias y el respeto a la legalidad constitucional

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Jueves, 22 de febrero 2018

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No hace falta ser un especialista para constatar la distancia que separa el Estatuto de Autonomía aprobado el 22 de febrero de 1983 con el que salió del Senado el 21 de noviembre de 2007: el avance en materia de autogobierno es, en efecto, sideral. Ambos textos, no obstante, mantienen intacto ese escrupuloso respeto a la legalidad que caracteriza a nuestra comunidad, una lealtad constitucional compatible con la profundización en la soberanía y la descentralización.

Para entender este avance en el autogobierno es preciso remontarse a aquel año de 1983, una vez concluido el mapa autonómico con la aprobación del Estatuto castellano y leonés. En ese momento, por mandato constitucional, las comunidades que habían accedido a la autonomía por la «vía lenta» del artículo 143 debían esperar cinco años desde su constitución para poder equipararse al nivel competencial de las «de vía rápida» y de aquellas que habían ampliado sus competencias estatutarias mediante leyes específicas de transferencias (Valencia y Canarias) o por su condición foral (Navarra).

De ello se valió José María Aznar, presidente de la Junta tras las elecciones de junio de 1987, para iniciar los trámites necesarios. De hecho, ya en vísperas electorales, Aznar había adelantado a un grupo de periodistas congregado en el merendero del barrio obrero de La Flecha su intención de reformar el Estatuto en caso de llegar a la presidencia de la Junta. Consensuada con CDS y Grupo Mixto, y presentada formalmente el 11 de mayo de 1988, la iniciativa se topó con la oposición del PSOE, liderado entonces por Juan José Laborda, para quien la distribución de competencias entre el Gobierno Central y la Comunidad Autónoma era una cuestión de estado y requería de un estudio más sosegado. Pese a ser aprobada en la Cámara autonómica el 23 de junio con 48 votos a favor y 30 en contra del Grupo Socialista, esta primera iniciativa de reformar el Estatuto terminó siendo frenada en las Cortes Generales al rechazar la Junta de Portavoces su toma en consideración.

En una entrevista mantenida en el mes de septiembre, el mismo Joaquín Almunia, por aquel entonces ministro de Administraciones Públicas, notificó a Juan José Lucas, vicepresidente de la Junta, la oposición del Gobierno nacional señalando que si cada Comunidad presentaba una reforma diferente se podrían deteriorar los servicios públicos y se abrirían espitas insospechadas para los territorios históricos.

Fue necesario esperar hasta la legislatura 1991-1995, ya con Juan José Lucas al frente del ejecutivo autonómico, para asistir a la primera reforma del Estatuto de Autonomía, no en vano Lucas era consciente de que la firma, a principios de 1992, de los Pactos Autonómicos entre el Gobierno de Felipe González, el PSOE y el PP procuraría indudables ventajas a Castilla y León.

Tras la aprobación de la Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, «de Transferencia de competencias a comunidades autónomas que accedieron a la Autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución», PP y PSOE de Castilla y León pasaron a promover la reforma del Estatuto, aprobada por el Pleno de las Cortes regionales el 31 de marzo de 1993: el consenso entre los dos grupos mayoritarios pudo comprobarse en la defensa del texto por parte de los portavoces Francisco Javier León de la Riva (PP) y Jesús Quijano (PSOE). Quedaron así desechadas las enmiendas presentadas por José Luis Sagredo, del CDS, y Antonio Herreros como portavoz de Izquierda Unida, para quienes la reforma venía impuesta desde arriba y consagraría el retroceso de Castilla y León en relación con las Comunidades que accedieron a la autonomía por el artículo 151.

«La aprobación en las Cortes Generales se produjo, sin modificación alguna, a través de la Ley Orgánica 11/1994, de 24 de marzo, por aplastante mayoría (278 votos a favor y 11 en contra)»

La aprobación en las Cortes Generales se produjo, sin modificación alguna, a través de la Ley Orgánica 11/1994, de 24 de marzo, por aplastante mayoría (278 votos a favor y 11 en contra). Los encargados de defender la reforma en el Congreso fueron los portavoces regionales socialista y popular, Jesús Quijano y Francisco Javier León de la Riva, el ex consejero de Presidencia de la Junta, Juan Carlos Aparicio, y el diputado socialista Demetrio Madrid López. La reforma salió adelante con 172 de los 192 votos emitidos.

Salvo la gestión del Insalud, cuya transferencia quedaba expresamente descartada en los acuerdos, entre las 29 nuevas competencias asumidas por la comunidad destacaba la de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en todos sus niveles. Castilla y León aproximaba así su techo competencial al de las comunidades más avanzadas, si bien es cierto que la reforma no incluía algunas competencias asumidas por las comunidades del artículo 151 (administración de Justicia, policía, asistencia sanitaria de la Seguridad Social-Insalud, ordenación del crédito, empleo...), y también era distinto el carácter con que pasaban a ejercerse otras (competencias compartidas en vez de exclusivas, o ejecutivas en vez de legislativas).

Jesús Quijano y Javier León de la Riva, antes de proponer la reforma del Estatuto en el Congreso en 1993.
Jesús Quijano y Javier León de la Riva, antes de proponer la reforma del Estatuto en el Congreso en 1993.

Con la siguiente reforma del Estatuto (Ley Orgánica 4/1999, de 8 de enero), coincidente con las de las restantes comunidades nacidas al amparo del artículo 143 de la Constitución, la autonomía avanzaría en el objetivo de erigirse en el elemento configurador de la vida cotidiana de los castellanos y leoneses; de hecho, para muchos especialistas, ese paso adelante procuró el techo competencial más alto al que debía aspirar Castilla y León.

Anunciado durante el XIII Aniversario del Estatuto por el presidente de la Junta, Juan José Lucas, el proceso arrancó en el debate del Estado de la Región, celebrado en diciembre de 1996, cuando propuso a la oposición parlamentaria abrir un proceso de diálogo para emprender una profunda reforma estatutaria que permitiese asumir más competencias, incluida la sanidad.

Desde las filas del PSOE, Jesús Quijano aceptó la propuesta, e incluso abogó por valorar la deuda histórica que venía arrastrando esta Comunidad. Pero Antonio Herreros, portavoz de IU, proponía ir más lejos y reivindicar para Castilla y León el rango de «nacionalidad histórica». Acto seguido se constituyó una ponencia informal con 12 procuradores, cuatro de PP, otros tantos del PSOE, dos de IU, uno de UPL y otro de Grupo Mixto, asesorada por el entonces secretario general-letrado mayor de la Cámara, José Luis de María Peña. La reforma salió adelante en el Pleno de las Cortes regionales de 29 de abril de 1998 con 76 votos favorables (PP, PSOE, Nueva Izquierda y la leonesista Concepción Farto), y 5 en contra de IU y Unión del Pueblo Leonés. Juan Vicente Herrera (PP) y Jesús Quijano (PSOE) fueron los encargados de defenderla.

Segovia, el respeto a la lengua gallega y el himno

Después de que en junio de 1998 Herrera (PP), Jaime González (PSOE) y Elena Pérez (NI) hicieran otro tanto en la toma en consideración por el Pleno del Congreso de los Diputados, el 12 de noviembre les tocó el turno a los diputados Jesús Posada (PP) y Demetrio Madrid (PSOE), ambos expresidentes de la Junta. Pero antes de remitir la reforma al Senado, ocurrió un hecho curioso: convencidos PP y PSOE de la necesidad de sacudirse la espina de la ‘vía lenta’, pactaron enmendarla en la Cámara Alta para afianzar el nivel de autogobierno. En el Restaurante ‘Las Reses’, Juan José Lucas, Jesús Quijano, Juan Vicente Herrera, Demetrio Madrid, Jaime González, Gabriel Cisneros, Ramón Jáuregui y Jorge Fernández, entre otros, pactaron cinco enmiendas idénticas por cada grupo, que fueron aceptadas el 18 de diciembre de 1998. Cuatro días después, el Pleno del Congreso de los Diputados aprobaba esta segunda reforma del Estatuto por una amplísima mayoría de 317 votos a favor, 16 en contra y 6 abstenciones.

Juan Vicente Herrera, Elena Pérez y Jaime González, en junio de 1998, antes de protagonizar la defensa de la reforma en el Congreso.
Juan Vicente Herrera, Elena Pérez y Jaime González, en junio de 1998, antes de protagonizar la defensa de la reforma en el Congreso. El Norte

Junto a la mención expresa de la provincia de Segovia en la delimitación del ámbito territorial y la exaltación de la lengua castellana y del patrimonio histórico, artístico y natural como «valores esenciales para la identidad de la comunidad», la reforma introdujo el respeto a «la lengua gallega y las modalidades lingüísticas en los lugares en que habitualmente se utilicen», así como la previsión del futuro establecimiento de un himno de Castilla y León. En un plano quizás más simbólico, el término «castellanoleonés» fue reemplazado por el de «castellano y leonés». Pero lo más importante fue, sin duda, lo concerniente a la organización institucional, pues se suprimieron las limitaciones y cautelas que inspiraron los Pactos Autonómicos de 1981 al eliminarse, por ejemplo, la prohibición de que los procuradores regionales pudieran percibir un sueldo por su actividad parlamentaria, lo que contribuyó a incrementar su dedicación a las tareas exigidas por la Cámara autonómica. Otro tanto hizo con los periodos de sesiones de las Cortes, al levantar la limitación de que los ordinarios no excedieran de más de 120 días al año, y permitió al presidente de la Junta decidir el número de miembros con que debía contar en cada momento el gobierno regional, eliminando así la regla estatutaria que prohibía que excediera de 11. Además, dotó de rango estatutario las facultades otorgadas en 1996, por Ley, al presidente de la Junta para proceder a la disolución de las Cortes antes de la finalización del mandato y plantear ante el Parlamento regional la cuestión de confianza. También introdujo dos instituciones básicas, ya existentes por ley pero carentes de reconocimiento estatutario: el Procurador del Común y el Consejo Económico y Social, incorporó la iniciativa legislativa popular y municipal y sancionó la creación de los Consejos Consultivo y de Cuentas. En cuanto a la organización territorial, la novedad más importante fue la desaparición de la obligación de que la Comunidad articulase la gestión ordinaria de sus servicios periféricos propios a través de las Diputaciones Provinciales.

Jesús Posada y Demetrio Madrid defendieron en el Congreso la segunda reforma del Estatuto, en noviembre de 1998.
Jesús Posada y Demetrio Madrid defendieron en el Congreso la segunda reforma del Estatuto, en noviembre de 1998. El Norte

En materia de competencias destacó la de ejecución en materia de asistencia sanitaria de la Seguridad Social, lo que implicaba el traspaso a Castilla y León de las funciones que hasta ese momento venía desarrollando el Insalud. Y se añadieron dos competencias de carácter exclusivo: Denominaciones de Origen y Cajas de Ahorro. El Parlamento rechazó, sin embargo, la pretensión autonómica de acceder a «la administración, control y policía del dominio público hidráulico de la cuenca del Duero en el territorio de Castilla y León», propuesta que suponía el traspaso de la mayor parte de las funciones desempeñadas por la Confederación Hidrográfica del Duero.

Lealtad

La última reforma del Estatuto, materializada en noviembre de 2007, se gestó en un contexto muy distinto, pues al proyecto soberanista impulsado en 2001 por el lehendakari Juan José Ibarretxe se sumó el anuncio, en 2004, de las comunidadesautónomas de «primer nivel», esto es, las que desde un primer momento llegaron al techo competencial (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía), de reformar sus Estatutos de Autonomía.

Animadas por el gobierno nacional presidido por el socialista José Luis Rodríguez Zapatero, comunidades como Cataluña planteaban un pulso en dirección soberanista, que otras comunidades pretendían emular. Ante ello, el ejecutivo regional, liderado por Juan Vicente Herrera, planteó una reforma capaz de conjugar el máximo nivel de autogobierno con la lealtad constitucional.

Tras llegar a un acuerdo con el PSOE, cuyo secretario regional era Ángel Villalba, se procedió a trabajar mediante una comisión no permanente en el seno del Parlamento regional, que escucharía a los principales representantes sociales y económicos, y una ponencia o grupo de trabajo integrado por diez procuradores del PP y seis del PSOE, impulsada por el entonces portavoz popular en las Cortes, José Antonio de Santiago-Juárez, hoy consejero de la Presidencia, y asesorada por los profesores de Derecho Constitucional de la Universidad de Valladolid, Óscar Sánchez, que además era procurador del PSOE, y el hoy consejero de Educación Fernando Rey, con la ayuda del letrado Edmundo Matía.

«Castilla y León se convertía así en la sexta Comunidad en aprobar su reforma estatutaria después de Cataluña, Comunidad Valenciana, Andalucía, Baleares y Aragón»

Los 78 procuradores de PP y PSOE aprobaron el texto en el pleno de las Cortes regionales de 29 de noviembre de 2006, que solo registró el voto contrario del representante de UPL, Joaquín Otero. El 17 de abril de 2007 salía adelante en el Congreso de los Diputados la toma en consideración; la aprobación definitiva se verificó el 30 de octubre en la Cámara Baja por 299 votos a favor y 13 abstenciones, y el 21 de noviembre de 2007 en el Senado (250 votos a favor y 2 abstenciones): Castilla y León se convertía así en la sexta Comunidad en aprobar su reforma estatutaria después de Cataluña, Comunidad Valenciana, Andalucía, Baleares y Aragón.

Esta última reforma define Castilla y León como «una comunidad histórica y cultural que tiene su origen en los antiguos Reinos de León y de Castilla», y que «ha contribuido de modo decisivo a la formación de España como Nación». Exalta la lengua castellana, expresa la voluntad de proteger el «lleunés» y fija el 23 de abril como día para celebrar la fiesta oficial de la comunidad.

Junto a un amplio catálogo de derechos y deberes de los castellanos y leoneses, reconoce a los extranjeros «con vecindad administrativa en la comunidad» los mismos privilegios que al resto de los residentes en Castilla y León «en los términos que establezcan las leyes que los desarrollen». En el terreno de los derechos sociales se sientan los pilares de la asistencia a las personas dependientes y se determina que los ciudadanos en situación de exclusión social dispongan de una «renta garantizada de ciudadanía». Afirma el derecho a la no discriminación por razón de sexo, haciendo especial mención a las acciones en favor de las víctimas de la violencia de género.

Incorpora además el Consejo de Diálogo Social y fija la dimensión exterior de la Comunidad, la Comisión de Cooperación entre ésta y el Estado y las relaciones con la Unión Europea. En el terreno de las competencias introdujo novedades como la posibilidad de crear un cuerpo de Policía autonómico y la de negociar ante el resto de comunidades y el Gobierno un sistema de financiación autonómica suficiente para pagar la prestación de los servicios públicos, no solo los básicos, remarcando que se ponderarán adecuadamente los factores de extensión territorial, dispersión, baja densidad y envejecimiento de la población, garantizando así la suficiencia financiera.

«En el terreno de las competencias introdujo novedades como la posibilidad de crear un cuerpo de Policía autonómico y la de negociar ante el resto de comunidades y el Gobierno un sistema de financiación autonómica suficiente para pagar la prestación de los servicios públicos»

Las mayores aspiraciones competenciales residían, desde luego, en la gestión de la Cuenca del Duero: el artículo 75.1. dejaba claro que se trata de una competencia de desarrollo legislativo y ejecución que afectaría a «las aguas de la cuenca del Duero que tengan su nacimiento en esta región y deriven a Portugal sin atravesar ninguna otra comunidad autónoma», y que se ejercería «sin perjuicio de la planificación hidrológica de competencia del Estado». Todo lo dicho se traduciría en la asunción, por parte de la Junta, de diversas funciones de la Confederación Hidrográfica del Duero.

Pese a la cautelosa redacción de dicha competencia, en marzo de 2011, a raíz de un recurso interpuesto por la Junta de Extremadura, el Tribunal Constitucional frustraba nuevamente las aspiraciones castellanas y leonesas sobre el Duero al declarar inconstitucional el artículo.

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